News
2013年底，浙江省委、省政府作出了治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水的“五水共治”決策部署，以治水為突破口，倒逼產業轉型升級，開展了“清三河”“剿滅劣V類水”和“美麗河湖”創建等一系列治污行動，治理1.1萬公里垃圾河、黑河、臭河，實現由“臟”到“凈”的轉變；全面消除劣V類水體，實現由“凈”到“清”的轉變；夯實截污納管等基礎性工作，推進生態治水，實現從“清”到“美”的提升。截至2018年，全省103個國家地表水考核斷面中，III類以上水質斷面比例從2014年的64.1%上升到93.2%。“五水共治”是踐行“綠水青山就是金山銀山”發展理念的具體實踐，在推進浙江全省水環境質量持續改善的同時，全力助推了地方經濟高質量發展，也為我國其他地區水污染治理提供了有益借鑒。
一、背景情況
浙江是江南水鄉，省域內河流眾多、水系發達，境內有錢塘江、甬江、苕溪、甌江等八大水系，因水而名、因水而生、因水而興。習近平同志在浙江工作時，對浙江發展作出“八八戰略”、生態省建設等重大決策部署，提出“綠水青山就是金山銀山”理念。長期以來，浙江歷屆省委、省政府堅持一張藍圖繪到底，把生態文明建設納入經濟社會發展全局，在經濟持續較快增長的同時，環境質量總體上持續改善。全省 GDP 從 2003 年的9705 億元，躍升至 2013 年的 37757 億元，增長了 2.9 倍。與此同時，省控III類以上水質斷面比例從 2003 年的 40% 提高到 2013 年的 63.8%；劣V類水質斷面比例則從 24.4% 下降到 12.2%。黨的十八大以來，盡管浙江進入了新的經濟社會發展階段，但在水環境治理方面仍存在不少深層矛盾。
一是水資源短缺和水生態環境惡化的形勢嚴峻。浙江是地域小省、資源小省，“七山一水二分田”，平原面積僅 2.2 萬平方公里，環境容量非常有限。降水量時空分布不均勻、水資源分布不均衡，人均水資源量只有 1760 立方米，逼近世界公認的 1700 立方米的警戒線。浙江又是人口大省、經濟大省，以全國 1% 的土地承載了全國 4% 的人口、產出了全國 6% 的 GDP。人口、經濟活動集中分布在沿海平原地區，在快速推進工業化、城市化的過程中，對水生態環境造成了不同程度的污染，部分河網湖泊處于“亞健康”狀態。2013 年，全省有 27 個省控地表水斷面為劣V類，32.6% 的斷面達不到功能區要求。八大水系均存在不同程度的污染。
二是產業升級緩慢影響水環境保護工作。浙江省水環境污染原因有工業污染、農業面源污染、生活污染、畜禽污染等，占比大的是工業污染。2013 年，全省規模以上工業主營業務收入超千億元的制造業中，紡織、化工、橡膠、鋼鐵、有色金屬、造紙等傳統產業占有較大比重，這些產業大多耗水嚴重，而且排污量大。特別是印染、造紙、制革、化工四大重污染產業，其產值占全省工業總產值的比重不到37%，但化學需氧量和氨氮排放量卻分別占全省工業排放量的 67% 和80%；電鍍、制革業產值占全省工業總產值的比重不到 5%，但總鉻排放量卻占全省的 92%。
三是部分干部政績觀影響治水進程。少數基層干部對“以治水促轉型”心存顧慮，有的干部擔心淘汰落后產能、調整產業結構力度太大會影響 GDP；有的干部認為治水是潛績，要醫好水污染這個“慢性病”，需要投入大量人力、物力、財力，短時間難見效，“吃力不討好”。這些思想顧慮，嚴重影響了治水效果。
四是“分水而治”影響治水效果。水資源開發、利用、節約和水生態環境保護分屬不同部門管理，“分水而治”，缺乏整體性、系統性，統一決策、統一指揮、統一監督不夠，“頭痛醫頭、腳痛醫腳，各管一攤、相互掣肘”，影響治水效果。
“水鄉之困”，使浙江省委、省政府愈加感到，水不僅是生態，是經濟，也是民生，更是政治。抓治水就是抓改革、抓發展，意義十分重要，任務迫在眉睫。如何治水，成為浙江新一輪改革發展的重大命題。
二、主要做法
為了解決“水鄉之困”，2013 年底，浙江省委、省政府作出了治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水“五水共治”的決策部署：寧可作局部暫時的舍棄，每年以犧牲 1 個百分點的經濟增速為代價，也要以治水為突破口，倒逼產業轉型升級，決不把污泥濁水帶入全面小康。浙江在“五水共治”的總體框架下，抓了五項具體工作。
（一）做好頂層規劃設計
“五水共治”旨在推動水環境治理從末端治理向源頭控制轉變，倒逼產業轉型升級，騰籠換鳥，逐步形成以低能耗、低排放、率為特征的內涵式增長模式。但是，如何在全省有序推動決策的實施成為浙江省委、省政府需要解決的**要問題。
為此，“五水共治”總規劃和各子規劃相繼出臺，全省統一治水方向、目標和具體任務；在全省各市、縣（市、區）層面制定聯動規劃或具體方案。按照“三年（2014—2016 年）要解決突出問題，明顯見效；五年（2014—2018 年）要基本解決問題，全面改觀；七年（2014—2020 年）要基本不出問題，實現質變，決不把污泥濁水帶入全面小康”的“三五七”時間表要求和“五水共治、治污先行”路線圖，從全省水質差河流入手，率先在浦陽江打響水環境綜合整治攻堅戰，并迅速向全省鋪開，有序推進，一個一個地突破，一個階段一個階段地深化。對應“三五七”的時間表，浙江省持續發力、梯次推進，實施了“清三河”、“剿滅劣V類水”、“美麗河湖”創建的“治水三部曲”。
1.“清三河”。從解決感官上的突出問題入手，全力清理垃圾河、黑河、臭河，實現由“臟”到“凈”的轉變。既治理感官污染的“表”，更立足轉型升級抓“治本”。主要措施是：啟動“兩覆蓋”“兩轉型”。所謂“兩覆蓋”，即實現城鎮截污納管基本全覆蓋，農村污水處理、生活垃圾集中處理基本覆蓋。所謂“兩轉型”，即抓工業轉型，加快鉛蓄電池、電鍍、制革、造紙、印染、化工六大重污染高耗能行業的淘汰退出和整治提升；抓農業轉型，堅持生態化、集約化方向，推進種植養殖業的集聚化、規模化經營和污染物排放的集中化、無害化處理，控制農業面源污染。
2.“剿滅劣V類水”。在“清三河”成果的基礎上，于 2017 年全力打好剿滅劣V類水攻堅戰，實現由“凈”到“清”的轉變，著力提升群眾的治水獲得感。主要措施是：對全省共 58 個縣控以上劣V類水質斷面和排查出的 1.6 萬個劣V類小微水體，建立“劣V類水體清單、主要成因清單、治理項目清單、銷號報賬清單和提標深化清單”五張清單，實施“截污納管、河道清淤、工業整治、農業農村面源治理、排污口整治、生態配水與修復”六大工程，制定“一河一策”工作方案，繼續深化“兩覆蓋”“兩轉型”。
3. 創建“美麗河湖”。在全面剿劣的基礎上，立足從“清”到“美”的提升。浙江省于 2018 年啟動“美麗河湖”建設行動，并將其作為今后一個時期治水工作的綱領。主要措施是：實施“兩建設”，即“美麗河湖”和“污水零直排區”建設。實現“兩提升”，即水環境質量鞏固再提升、污水處理標準再提升。堅持“兩發力”，一手抓污染減排，把污染物的排放總量減下來；一手抓擴容，就是抓生態系統的保護和修復，增強生態系統自凈能力。加快“四整治”，即工業園區、生活污染源、農村面源整治以及水生態系統的保護和修復等。開展“五攻堅”，即中央部署的城市黑臭水體治理、長江經濟帶保護修復、水源地保護、農業農村污染治理、近岸海域污染防治等。全面實施“十大專項行動”，即污水處理廠清潔排放、“污水零直排區”建設、農業農村環境治理提升、水環境質量提升、飲用水水源達標、近岸海域污染防治、防洪排澇、河湖生態修復、河長制標準化、全民節水護水行動。
（二）完善組織領導機制
浙江省委、省政府意識到，有效推進“五水共治”需要建立相對獨立的組織領導體系進行決策、指揮、監督，加強統籌協調，明確責任主體，強化責任落實，保證治水活動的完整性、一致性、穩定性和連貫性。
1. 建立“黨委領導、政府負責”的組織保障機制。2014 年初，浙江省委、省政府成立“五水共治”領導小組，省委書記、省長任雙組長，省委副書記、省人大常委會副主任、副省長、省政協副主席任副組長，成員單位包括省委組織部、宣傳部，省農辦、發改、經信、財政、環保、建設、水利、農業等 31 個部門。建立省“五水共治”（河長制）辦公室，分管副省長任治水辦、河長辦主任，環保廳長任常務副主任，負責“五水共治”日常工作。還設置了省委、省政府 30 個督查組，深入明察暗訪，嚴格落實治水責任，層層傳導壓力、層層落實責任，真正做到守土有責、守土盡責。市縣鄉各級也全部建立工作機構，黨政一把手靠前指揮，村、街道和企業、群眾全方位聯動，全省全面形成了橫向到邊、縱向到底的工作格局。
2. 強化生態治水責任落實機制。2013 年，浙江省委、省政府印發《關于全面實施“河長制”進一步加強水環境治理工作的意見》，浙江率先在全國全面建立了省、市、縣、鄉、村五級河長體系，全省共有各級河長 6 萬余名，并配套“河道警長”。省委、省政府主要負責同志擔任全省總河長，所有河流水系分級分段設立市、縣、鄉、村級河長，落實河長包干責任制。其中，錢塘江、甌江、曹娥江、苕溪、飛云江、運河等跨設區市的水系由省領導擔任河長，省直有關部門負責具體聯系，有關市、縣（市、區）政府為責任主體。同時，浙江省委、省政府出臺全面深化河長制工作方案、長效機制考評細則、信息化建設導則等，并在全國率先頒布實施河長制地方法規，在全國率先成立河長學院。此外，還以此為基礎建立了“湖長制”“灘（灣）長制”，管理體系逐步延伸到湖庫、海灣以及池、渠、塘、井等小微水體。
（三）建立監督考核機制
實施“五水共治”，必須在處理 GDP 和治水關系時有壯士斷腕的決心。針對少數干部執政理念和政績觀尚未扭轉的情況，必須改革干部政績考核方式和手段，建立監督考核機制。為此，浙江省委、省政府建立了“四個一”督查機制，省治水辦（河長辦）、省生態環境廳實行一月一提醒，即每月將水質未達到考核要求和劣V類反彈斷面，向所在設區市的市委書記、市長書面函告提醒；一月一督查，即每月組織督查組赴相關縣（市、區）進行實地督查，問詢超標斷面責任河長履職情況，并做記錄；一月一通報，即每月對水質未達到國家考核要求、水質為劣V類、水質類別下降的斷面及縣級責任河長進行通報；一月一考評，即每月將提醒、督查、通報、水質反彈等情況納入年度考核，變年終結果考核為平時過程考核。考核督查逐步從督點向督政轉變，真正壓實地方責任。根據考核結果，每年省委、省政府對工作的市、縣（市、區）授予“五水共治”大禹鼎。
（四）建立多元共治機制
浙江省委、省政府大力推動全民治水，構建群策群力、共建共享的行動體系，形成“全民參與、共治共保”大局。一是強化輿論宣傳，營造治水輿論氛圍，通過浙江衛視“今日聚焦”“尋找可游泳的河”、《浙江日報》“治水拆違大查訪”等平臺，聚焦水環境治理，進行公開曝光，形成強大輿論攻勢。二是強化公眾參與，出臺《關于開展全省“五水共治”志愿服務活動的指導意見》。依托工青婦和社會組織，建設治水志愿者隊伍，廣泛開展多種形式的公益活動，出現農村“池大爺”“塘大媽”，企業河長、鄉賢河長、華僑河長和洋河長等各類治水大軍，形成政府、企業、社團、公眾等各方力量優勢互補、相得益彰的良好局面，實現從“要我治水”到“我要治水”，從“看你治水”到“我在治水”，從“政府治水”到“全民治水”的轉變。
